石化项目用地选址中的利益冲突及权利救济论文

导读: 石化产业是国民经济的基础,但石化项目用地选址会给周边带来环境、心理、地价等多 方面的影响,石化企业与周边居民存在利益冲突。本文对项目用地选址中利益冲突产生原因和相 关权利的

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摘要: 石化产业是国民经济的基础,但石化项目用地选址会给周边带来环境、心理、地价等多 方面的影响,石化企业与周边居民存在利益冲突。本文对项目用地选址中利益冲突产生原因和相 关权利的救济进行探讨, 并以相关案例进行了实证分析。

关键词: 管道通过地役权; 不可量物; 交换价值贬值

石化行业是保障能源安全和满足人民生活需 要的支柱产业, 但对于石化项目选址地的群众而 言, 项目落地会带来环境、心理、地价等多方面变 化。石化项目存在的大气污染、水污染、爆炸危 险, 导致周边环境恶化和土地、房产交换价值贬 值;火灾爆炸事故新闻报道, 加深了周边居民对石 化项目不安全的心理感知。石化项目用地选址, 引 发的利益冲突越来越普遍。

一、石化项目用地选址的现状

(一) 石化项目用地的两种方式

石化项目由生产装置、辅助设施、公用工程及 办公、生活设施以及厂外配套工程等组成。对于集 中成片建设的厂内设施用地, 采取征收等方式取 得土地使用权。管道用地作为线性工程因其特殊 性, 路由选址尤其困难。管道架空与地下埋设用 地厂外管道具有点多线长、注重连续的特点, 按 安全规范要求左右一定距离范围内土地不得修筑 建(构) 筑物, 从而形成大面积的长条状用地。管 道用地如采用取得建设土地使用权的方式, 投资 成本巨大。取得建设用地使用权的主要目的是利 用土地营造建(构) 筑物, 形成房地结合一体的 统一物并保有所有权, 以其自身居住或生产功能 满足生产、生活需要。而地役权具有多种目的及功 能, 即使利用他人土地修筑建(构) 筑物, 也只是 为了提高自己现有不动产效益的目的, 实现相关 辅助功能。如厂外配套管道工程, 利用沿途土地铺 设管道输送物料, 主要目的是满足生产装置生产 的需要, 铺设管道是为了输送物料采取的手段。 此种情形下, 利用他人土地铺设管道的权利契合 地役权的特质, 取得管道通过地役权, 根据管道占 地具体情形支付补偿款, 而不需改变沿途不动产的权属,付出的成本低,并能促进土地的节约集约利用。但管道通过的土地可能有集体所有土地、国 家所有未出让地、国有所有已出让地, 土地权利人 众多, 谈判成本高昂;尤其是管道路由必须通过已 出让地的情形, 即使通过政府组织协调, 也往往因 土地权利人种种诉求得不到满足而使管道无法通 过, 项目陷入停顿。


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(二) 群体事件与诉讼纠纷频发

石化行业具有高温、高压、易燃、易爆的生产 特点, 对周边环境不可避免产生影响。如 2013 年 “11 · 22”青岛输油管道泄漏爆炸事件、2015 年 “8 ·12”天津滨海新区危险品仓库爆炸事件, 造成 人员伤亡、财产损失及环境污染等严重后果。石化 行业威胁公众安全的潜在风险, 加深了周边居民 对石化项目不安全的心理感知。公众或出于未知 或错误认知, 或出于对自身生命财产安全考虑, 对 石化项目落地产生排斥、恐慌心理, 进而引发公众 以“ 群体 ”形式抗争或提起诉讼。

二、石化项目用地选址中的利益冲突

(一) 不可量物侵入的概念

不可量物源于罗马法, 最早见于优士丁尼 《 学说汇纂》的役权诉讼, 即“ 简子沙工厂的烟尘 可以从其上前方的建筑上排除吗? ”不可量物是 指来自他人土地, 对己方产生不利影响的物质和 其他类似的物质。常见的不可量物包括废气、噪 音、光、电磁辐射、核辐射等。随着科学文明的发 展, 不可量物的种类会越来越多。

广义的不可量物还包括观念性不可量物, 指 他人的行为妨害了物的使用人不应当被剥夺的美 感或者风俗, 致使周边居住的邻人精神上舒适、自 由的人格权圆满状态受到妨碍, 往往也会使周边 不动产的物权圆满状态受到妨碍, 造成不动产交换价值贬值。石化项目在生产过程中,不可避免需向周边环境排放废气、废水等污染物, 存在发生火 灾爆炸可能, 此等不可量物对周边环境的侵入, 对 周边居民生活环境、生命健康与财产造成妨害、危 险或损害。

(二) 成本与利益分配结构的失衡

相比于地铁等产生正溢出效应的设施, 石化 项目因其不可量物侵入产生负溢出效应而被周边 居民视为邻避设施。石化项目作为能源化工基础 设施, 其兴建关乎国家能源安全, 惠及整个社会, 但邻避风险和成本却由其周边居民承担。成本与 利益分配结构的失衡, 是周边居民与石化企业产 生利益冲突的根源。

三、不可量物侵害的权利救济

(一) 不可量物侵害的请求权类型

不可量物侵入周边环境导致已出现人身损 害、财产损失或生态破坏的实害结果, 周边居民及 不动产物权人提出损害赔偿请求权, 并得到法律 支持, 实务中争议不大。但在未出现实害结果前, 周边居民、不动产物权人往往也会认为不可量物 侵入致人格权或物权受到妨碍或者遭受危险, 为 恢复其人格权、物权圆满状态, 进而请求排除妨 害、消除危险或要求不动产交换价值贬值损失赔 偿。此类诉求存在较大争议。人格权、不动产物权 因不可量物侵入受到妨碍或遭受危险的标准, 是 解决此争议的关键。

(二) 排除妨害与消除危险方面的救济

不可量物侵入, 在赋予相邻主体容忍义务的 基础上, 须界定容忍义务的界限, 超出容忍义务界 限的, 可以得到法律的支持和救济。在造成轻微 的妨害时, 如果不动产物权人行使排除妨害、消除 危险请求权, 势必会影响社会生产和经济发展, 因此, 有必要对上述请求权加以一定的限制, 使受 害人负有相应的容忍义务。对于超过容忍义务以 外的不可量物侵入, 可行使请求权请求救济并得 到法律支持。不可量物侵入中难以忍受的妨碍, 不 是不可量物侵入双方当事人所认为的难以忍受和 妨碍, 而是由法官根据法律规则和社会“ 理性人 ” 的通常观念认定。

废气、废水排放等积极性不可量物侵入经过 国家机关批准或相关部门许可, 具有合法性, 一般 不认为构成难以忍受的妨碍;在火灾爆炸危险等观 念性侵入过程中, 只有当行为人制造的危险能够 合理预见, 是行为人将来必然造成妨害或者损害 的行为, 周边居民或不动产物权人向行为人主张 消除危险;如“ 理性人 ”即一般正常人都可以忍受 的妨碍, 则将不可基于该妨碍状态请求排除妨碍。

(三) 不动产交换价值贬值损失的分析

不论是废气等积极性不可量物侵入, 还是周边居民心理感知层面的火灾爆炸危险等观念性不可量物侵入, 客观上会造成周边不动产交换价值 贬值损失。此种损失不是不动产实物或功能受到 破坏, 而是不可量物的侵入, 导致不动产所处环 境改变而造成不动产的贬值。纯粹经济损失是指 非因人身或所有权侵害, 而遭受的经济上的不利 益, 此种交换价值贬值损失应属于纯粹经济损失。

1. 水闸理论的提出

石化项目的不可量物侵入, 导致遭受不动产 交换价值贬值损失的周边居民相当多。如若此类 纯粹经济损失赔偿请求得到法律支持, 则打开了 诉讼泛滥的“ 闸门 ”, 大量的受害人提出索赔诉讼 案件涌入法院, 导致法院系统瘫痪。让石化企业承 受巨额的不动产贬值损失, 无疑也会使石化企业 不堪重负。但为了防止打开诉讼泛滥的闸门和避 免赔偿责任人承担过重的责任, 而使受害人应受 法律保护的利益不能得到救济, 这显然不是一个 科学的解释。

2. 权利保护与行为自由的平衡的维持

洛克说“ 法律的目的不是废除或限制自由, 而是保护和扩大自由 ”, 法律要在“ 权益保护 ”与 “ 行为自由 ”之间寻求平衡。立法要体现在权益保 护与行为自由之间维系平衡的思想, 法官在裁判 中也应时时处处注意这一平衡要点, 避免因价值 取向的偏颇导致个案裁判的不妥当。法律要使受 害人的赔偿得到法律保障, 但要界定赔偿责任的 范围, 从而保障行为人的自由。部分纯粹经济损 失赔偿不能得到支持, 其原因就在于纯粹经济损 失之范围十分广泛且极难确定, 若允许其可获赔 偿, 虽然于受害人而言充分保障了其权益, 但是对 于行为人而言, 无疑是一场灾难, 向“ 权益保障 ” 的过度倾斜必将严重侵蚀“ 行为自由 ”, 使得行为 人处在动辄得咎的境地之中。这可以说是对行为 自由的不合理限制 [1] 。
故应当在权利保护和行为自由保障的指引 下, 以侵权责任构成要件来分析个案中的纯粹经 济损失是否赔偿。存在损害是只是构成侵权责任 的必要条件; 是否承担损害赔偿责任, 还需考量 行为人行为与损害结果之间是否存在相当因果关 系。要从“ 条件关系 ”和“ 相当性 ”两方面来分 析判断。“ 条件关系 ”是指行为人行为是损害结果 的必要条件,“ 相当性 ”是指该行为通常足以导致 该损害。如何判断通常足以导致该损害, 需要考虑 两个因素, 其一是立法目的和法律政策, 其二是过 错 [2] 。“ 相
当性 ”的判断是融入了政策考量的价 值判断, 具有法律上的归责和责任限制的功能, 从 而实现纯粹经济损失赔偿中的权益保障和行为自 由的平衡。

3. 石化项目不可量物侵入致不动产交换价值

损失填平是损害赔偿的基本原则, 在当今社 会难以实现有损失即赔偿的全面权益保障。法律 内容的决定因素是社会经济状况, 立法要促进社 会经济发展。贬值损失的可赔偿性要兼顾一个国 家邻避设施建设运营的实际状况, 如不对此类贬 值损失赔偿主张进行合理限制, 社会必需的邻避 型设施将无法运行, 从长远来看, 甚至不利于社会 经济的发展和社会进步;其次, 我国目前缺乏科学 的贬值损失鉴定规范, 鉴定机构在逐利目的的驱 动下, 对贬值损失随意鉴定, 造成对行为人实质上 的不公平。故现阶段尚对此类交换价值贬值损失 不予法律支持, 而由受害人承担此类风险和成本。

(四) 管道通过地役权合同缔约难问题的解决

石化管道用地, 若采取管道通过地役权方式 解决, 石化企业通过与沿途不动产权利人协商、 签订合同、支付补偿款设立地役权, 但由于石化项 目的不可量物侵入和负溢出效应, 不动产权利人 往往要求会在补偿金额考虑弥补交换价值贬值损 失和邻避心理的存在, 往往面临着沿途土地权利 人拒签合同、阻止管道通过的障碍。为弥补意定地 役权的不足, 满足国民经济发展和保障国家战略 安全, 达到公共利益目的或者某种重大利益的目 的, 强调非以合意方式对他人不动产进行利用, 保 障地役权肯定设立, 在相关法律立法中增加地役 权的强制缔约义务, 规定强制缔约制度 [3] 。

四、民事裁判中的实证分析

(一) 张某诉国网北京市电力公司财产损害赔 偿纠纷案介绍

张某诉国网北京市电力公司架空高压线路电 磁辐射财产损害赔偿纠纷案, 为群体性诉讼系列 案之一。裁判书编号为北京市第一中级人民法院 (2017) 京 01 民终 3314 号民事判决书。裁判理由 摘录:架空高压输电线路周边的电场强度及磁场强 度的检测数据符合国家相应标准;该工程的立项、 规划、验收、环保均通过审批, 符合规定, 不具有 违法性, 主观上没有过错;该工程具有重大社会公 众利益, 无论移除或改建都会造成重大社会财富 浪费及不良社会影响;房产贬值损失, 对于张某而 言, 房屋更主要的作用体现在居住使用中, 不妨碍 张某对房屋的使用;贬值金额具有不确定性。裁判 结果:驳回上诉, 维持原判(即不构成对张某的妨 碍, 不应承担赔偿责任, 驳回张某的诉讼请求)。

(二) 刘某诉京沪高铁公司噪声污染责任纠纷 案介绍

裁判书编号为北京市第四中级人民法院(2020) 京 04 民终 372 号民事判决书。裁判理由摘录:京 沪高铁在案涉区段产生的噪音已经超过了京沪高 铁环评报告确定的标准, 同时也超过了《 声环境质量标准 》的要求,应当对由此造成的损害后果承担相应的侵权责任;刘某要求京沪高铁公司立即 排除高铁噪声污染损害、降低噪声、恢复正常生活 的请求是合法有据的。裁判结果:采取改造、更换 隔声屏, 加装隔声窗等有效降低高铁运行噪音的 措施, 排除对原告刘某造成的噪声污染损害。

(三) 案例实证分析

上述两个案例的裁判, 体现了容忍义务的实 际考量和融入权利保护和行为自由平衡价值判断 的侵权责任构成要件的运用, 较好地实现法律效 果和社会效果的统一。输电线路工程项目产生电 磁辐射, 高铁工程项目产生噪声侵入周边环境, 周边居民或物权人或基于物权、人格权或侵权之 债请求排除妨害、消除危险。应先对其容忍义务 进行考量, 以“ 理性人 ”的通常观念或相关标准 规范符合性进行判断, 高铁工程案中噪声不符合 标准, 超出容忍义务的界限, 应承担侵权责任。此 外, 输电线路案中, 虽电磁辐射虽符合标准, 但房 产交换价值贬值损失客观存在, 已经出现了“ 损 害 ”结果, 且与不可量物侵入行为存在“ 条件关 系 ”, 该损失能否得到赔偿?我们应当结合权利 保护和行为自由平衡理念对其“ 相当性 ”进行考 量。一是输电线路项目经过审批, 不违法, 不存在 过错; 二是项目牵涉重大社会公共利益, 需要保护 此种项目建设的自由, 房屋主要作用是居住且不 影响居住功能。综合过错、权利保护和行为自由平 衡、立法目的和政策等多方面考量, 从而认为此行 为不具有足以造成损害的“ 相当性 ”, 从而排除对 贬值损失的保护。

五、结语

石化项目选址冲突, 源于周边居民对石化设 施污染环境、高度危险的认知, 对相关企业和政府 部门管理潜在风险能力的质疑和出于对自身生命 财产安全圆满状态的维护。在用地选址中, 需尊 重公众对风险的感知, 确保公众参与、符合公众利 益, 在选址中确保合法性和科学性。规划选址要对 涉及的各类制约因素统筹考虑, 优化规划布局, 降 低项目自身及周边环境的安全风险和减轻环境影 响。尽量远离居民区, 主动规避水源地保护区、自 然保护区等敏感区。石化企业要把节能减排、环境 保护、安全生产作为企业发展的重要目标, 积极承 担社会责任, 为群众及当地区域造福, 与当地环境 和谐共生, 实现从邻避向邻利的转变。

参考文献

[1] 张红.纯粹经济损失赔偿的可能与限度[J].武汉科技大学学报(社会科学版),2019,21(2):206-213.
[2] 王利明.侵权责任法研究:上[M].北京:中国人民大学出版社,2011:381.
[3] 崔建远.民法分则物权编立法研究[J].中国法学,2017(2):48-66.


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来源:SCI论文网

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